国资云与政务云 · 行业认知研究报告

NH-IND-2026-0009

国资云与政务云 · 行业认知研究报告制作日期 2026-09-05　 ·　 数据截止 2026-08-31

关键词国资云与政务云 · 先把两个词分清 · 需求侧 · 供给侧 · 卖的到底是什么 · 商业模式 · 制度 · 壁垒

面向 需要建立行业认知的投资人与产业从业者

回答 这门生意的钱从哪来、经过谁的手、最后留在谁口袋里；然后回答第四个——什么变了，这条分配链会跟着变

不做 不含投资建议、标的评级与目标价

被当成一门云生意的行业：钱从财政来，入口攥在数据局手里，干活最多的那层在亏钱

结论一 · 政务云的增长曲线跟的是地方财政，不是技术曲线。

2024 年中国政务云整体市场 939.4 亿元、同比增长 18.4%（IDC，2025 年 7 月发布）——这是这个市场最近一个

有权威口径的实际增速。但同一批客户的支付能力已经在下游显形：三大运营商云收入增速 2025 年集体回落（天

翼云由 2023 年 +68% 降至约 +6%）；一家央企控股、深耕党政市场的头部集成商 2025 年营收仅降 0.60%，归母

净利润却为 −7.63 亿元并被出具保留意见（太极股份 2025 年年度报告摘要，2026 年 4 月 30 日）。而在收缩的同

时，结构在向算力倾斜——中国电信 2026 年算力基础设施投资 255 亿元、同比 +26%、占其资本开支 35%（新华

网，2026 年 3 月 27 日）。两件事同时发生：支出意愿在收缩，而支出结构在向算力和信创集中。

结论二 · 集约化把这门生意的入口从「几千个单位」压缩成「一个数据局」，这是本行业最硬的壁垒——而

它不是技术壁垒。

无锡市数据局统一招标 2025—2027 年全市政务云服务，中标方为 无锡市数字新基建有限公司；此后市总工会等

预算单位再向该中标方以「单一来源」方式采购云资源，单笔金额 21.99 万元（无锡市总工会采购公告，2026 年

1 月 15 日）。对未中标的厂商而言，这三年里无锡不存在任何入口——不是竞争力不够，是招标窗口已经关闭。

结论三 · 国资云是合规驱动的强制迁移，不是成本驱动的自然采纳。

天津市国资委 2021 年 8 月要求市属国企不得新签、续签第三方公有云合同，租约到期两个月内迁出，最迟 2022

年 9 月 30 日前全部迁入国资云。这种需求的价格弹性极低——但它的规模上限也被行政边界锁死：没有哪个省的

国资云能卖到省界之外。

结论四 · 干活最多的那一层不赚钱，持有资源的那一层才赚钱。

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本报告不构成投资建议 1　/　36

2025 年，一家以党政与智慧城市为主业的头部集成商营收 77.89 亿元、同比 −0.60%，归母净利润 −7.63 亿元，

审计机构出具保留意见（2025 年年度报告摘要，2026 年 4 月 30 日）。这不是单家公司的经营失误，是集成层商

业模式与付款方现金流节奏长期错配的集中暴露。

结论五 · 人工智能改变了这个行业的叙事，短期还没改变它的利润池。

2024 年中国政务大模型及应用市场 20.8 亿元，相当于同年政务云整体市场的 2.2%（均为 IDC 口径）。真正的传

导不在应用层，在它拉动的算力采购——三大运营商 2026 年资本开支中，有同比口径披露的两家（移动 −9.5%、

电信 −9.2%）总量均下调；而中国电信的算力基础设施投资占其资本开支 35%、同比 +26%，中国移动算力网络

投资同比 +62.4%（未披露占比）。有披露的两家，算力投入的方向与力度一致。

结论六 · 公共数据授权运营是这个行业第一次出现「面向社会付费方」的收入通道——此前三种收费方式的

付款方全部是政府或国有企业；但它的定价机制决定了它是公用事业式回报。

2025 年 1 月 20 日，国家发展改革委与国家数据局同日发布三份文件，明确公共数据运营服务费实行政府指导

价，由发改部门核定运营机构最高准许收入（发改价格〔2025〕65 号）。准许收入监管是电网、供水那一类资产

的定价方法，不是软件的定价方法。

结论七 · 未来三年最值得盯的不是政策，是回款。

政策已经把该给的都给了——八个一体化（国办发〔2022〕45 号）、国家标准（GB/T 45800.2—2025）、价格机

制、十五五规划专章。在需求侧制度供给已经饱和的情况下，这个行业的边际变量只剩下一个：地方财政能不能

这份报告回答三个问题：这门生意的钱从哪来、经过谁的手、最后留在谁口袋里；然后回答第四个——什么变了，这条分

配链会跟着变。

本报告不出现任何股票代码，不做标的推荐，不给买卖建议。它要交付的是判断的地基，不是结论的快捷方式。

报告涉及大量政府采购、财政、国资监管的专有概念。凡首次出现的术语，正文内直接给出定义，不要求读者有前置背

第一章 · 先把两个词分清 3

第二章 · 需求侧：钱从哪来，怎么变成合同 6

第三章 · 供给侧：谁在做，为什么是他们 10

第四章 · 卖的到底是什么：产品形态与技术演化 13

第五章 · 商业模式：钱怎么分，谁截留 16

第六章 · 制度：这个行业真正的地基 20

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第七章 · 壁垒：什么挡得住新进入者，什么挡不住 22

第八章 · 历史镜鉴：这不是中国政企服务行业第一次遇到回款危机 24

第九章 · 价值分布、传导路径与关键变量 26

第十章 · A 股相关上市公司分类 29

附录 A · 关键术语表 32

附录 B · 主要企业名录（按环节） 33

附录 C · 数据来源清单 33

附录 D · 监测信号清单 35

免责声明 36

第一章 · 先把两个词分清

1.1 政务云与国资云不是一回事，也不是一个市场

这两个词在公开讨论里经常混用，但它们的出资人、决策链、约束条件全都不同。分不清这一点，后面所有的市场规模、

竞争格局、增长判断都会错位。

【定义 · 政务云】指为党政机关和事业单位提供计算、存储、网络和应用支撑的云平台。出资人是财政，采购主体通常

是地方数据局、大数据管理局或政务服务管理局，用途是承载政务服务、行政审批、城市运行、公共安全等业务系统。

【定义 · 国资云】指由国资监管机构统筹、面向所监管的国有企业提供云服务的平台。出资人是国有企业自己的 IT 预

算，采购主体是各国企，但采购范围由国资委行政指定。用途分两块：一块是国资委自己的监管系统（穿透式监管、财务

快报、产权登记），另一块是国企的经营办公系统。

两者的差别落在四个地方，下面这张表要回答的是：为什么不能把它们当成同一个市场来算规模。

维度 政务云 国资云

谁掏钱 财政预算（一般公共预算 + 部分专项债） 国有企业自有 IT 预算

谁决定买什么数据局 / 大数据局统一招标 国资委划定范围，企业在范围内选

驱动力 政务服务改革 + 数据共享要求 合规要求——数据不出体系

需求刚性来源业务系统必须在线运行 行政指令 + 监管数据必须归集

地理边界 一个地级市／一个省 一个国资监管层级（省国资委 / 市国资委）

典型合同形态3 年期云服务框架采购 迁移项目 + 年度资源费

这张表说明的是：政务云是一个「财政支出结构」问题，国资云是一个「行政管辖权」问题。 前者的天花板由地方可支

配财力决定，后者的天花板由国资监管体系覆盖的企业数量与 IT 存量决定。把两者加总算一个「万亿市场」，在方法上

是错的——它们的增长驱动完全不共享。

但两者有一个真实的交集，而且这个交集正在变大：国资云的物理承载，多数落在同一批基础设施上。以四川为例，四川

国资云由省国资委统筹指导、四川数据集团有限公司建设运营，为 64 家国资企业提供云服务，平台规模为 VCPU 11,740

核、内存 45,072 G、存储 3,441 T（四川省国资委，2025 年 6 月 26 日）。省属数据集团既承接政务侧的数据业务，又承

接国资侧的云资源出租——同一个主体、同一批机房、两套客户。

1.2 这条链不是线性的，画成上中下游会画错

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多数产业链可以画成「原材料 → 零部件 → 整机 → 应用」的分层结构，因为环节之间是单向先后关系。政务云与国资云

不能这样画，理由有三条，任何一条成立都足以否定线性画法：

第一，付钱的和使用的不是同一批人。政务云的付费方是财政（通过数据局），使用方是几十上百个委办局。委办局对云

平台没有付款权，也没有选择权，但它有验收权和投诉权——这意味着供应商的服务对象和收款对象是分离的，这是典型

的网络型结构，不是链式结构。

第二，存在回路。 云平台承载业务系统 → 业务系统产生政务数据 → 数据归集到数据局 → 数据局用数据能力（而不是算

力）向委办局收权 → 委办局的新系统必须建在同一朵云上。数据归集的完成度反过来强化了云平台的锁定，这是一个正

反馈回路，不是一条单向的链。

第三，并行通路各自成立。一个地方政府的 IT 支出至少有三条互不隶属的通路：政务云集约采购、各委办局自建的行业

专网（公安、税务、社保有各自的垂直体系）、以及城市运行/智算中心类的新基建项目。三条通路的招标口、预算科

目、验收标准都不同，任何一条都不是另一条的上游。

因此本报告用行业框架图来描述结构，而不是分层链。

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ 资金来源层 │

│ 一般公共预算 · 政府性基金/专项债 · 国企自有IT预算 ·（新增）数据运营收入 │

└───────────────────────────────┬─────────────────────────────────────┘

┌───────────────────────────────▼─────────────────────────────────────┐

│ 采购与统筹层 ← 本行业真正的「入口」所在 │

│ ┌──────────────┐ ┌──────────────┐ ┌──────────────────────────┐ │

│ │ 地方数据局 │ │ 地方国资委 │ │ 各委办局（垂直专网自采）│ │

│ │（政务云统招）│ │（国资云指定）│ │ │ │

│ └──────┬───────┘ └──────┬───────┘ └────────────┬─────────────┘ │

└─────────┼──────────────────┼───────────────────────┼─────────────────┘

┌─────────▼──────────────────▼───────────────────────▼─────────────────┐

│ 平台持有与运营层 ← 利润沉淀在这里 │

│ 三大运营商云 │ 地方数科/数据集团 │ 央企国家队 │ 设备商自营云 │

│（拥有机房、云平台、运营合同，按年收资源费与运营服务费）│

└─────────┬────────────────────────────────────────────────────────────┘

│ 分包 / 被集成

┌─────────▼────────────────────────────────────────────────────────────┐