国资云与政务云 · 行业认知研究报告

第一章 · 先把两个词分清

1.1 政务云与国资云不是一回事，也不是一个市场

这两个词在公开讨论里经常混用，但它们的出资人、决策链、约束条件全都不同。分不清这一点，后面所有的市场规模、竞争格局、增长判断都会错位。

【定义 · 政务云】指为党政机关和事业单位提供计算、存储、网络和应用支撑的云平台。出资人是财政，采购主体通常是地方数据局、大数据管理局或政务服务管理局，用途是承载政务服务、行政审批、城市运行、公共安全等业务系统。

【定义 · 国资云】指由国资监管机构统筹、面向所监管的国有企业提供云服务的平台。出资人是国有企业自己的 IT 预算，采购主体是各国企，但采购范围由国资委行政指定。用途分两块：一块是国资委自己的监管系统（穿透式监管、财务快报、产权登记），另一块是国企的经营办公系统。

两者的差别落在四个地方，下面这张表要回答的是：为什么不能把它们当成同一个市场来算规模。

这张表说明的是：政务云是一个「财政支出结构」问题，国资云是一个「行政管辖权」问题。前者的天花板由地方可支配财力决定，后者的天花板由国资监管体系覆盖的企业数量与 IT 存量决定。把两者加总算一个「万亿市场」，在方法上是错的——它们的增长驱动完全不共享。

但两者有一个真实的交集，而且这个交集正在变大：国资云的物理承载，多数落在同一批基础设施上。以四川为例，四川国资云由省国资委统筹指导、四川数据集团有限公司建设运营，为 64 家国资企业提供云服务，平台规模为 VCPU 11,740 核、内存 45,072 G、存储 3,441 T（四川省国资委，2025-06-26）。省属数据集团既承接政务侧的数据业务，又承接国资侧的云资源出租——同一个主体、同一批机房、两套客户。

1.2 这条链不是线性的，画成上中下游会画错

多数产业链可以画成「原材料 → 零部件 → 整机 → 应用」的分层结构，因为环节之间是单向先后关系。政务云与国资云不能这样画，理由有三条，任何一条成立都足以否定线性画法：

第一，付钱的和使用的不是同一批人。政务云的付费方是财政（通过数据局），使用方是几十上百个委办局。委办局对云平台没有付款权，也没有选择权，但它有验收权和投诉权——这意味着供应商的服务对象和收款对象是分离的，这是典型的网络型结构，不是链式结构。

第二，存在回路。云平台承载业务系统 → 业务系统产生政务数据 → 数据归集到数据局 → 数据局用数据能力（而不是算力）向委办局收权 → 委办局的新系统必须建在同一朵云上。数据归集的完成度反过来强化了云平台的锁定，这是一个正反馈回路，不是一条单向的链。

第三，并行通路各自成立。一个地方政府的 IT 支出至少有三条互不隶属的通路：政务云集约采购、各委办局自建的行业专网（公安、税务、社保有各自的垂直体系）、以及城市运行/智算中心类的新基建项目。三条通路的招标口、预算科目、验收标准都不同，任何一条都不是另一条的上游。

因此本报告用行业框架图来描述结构，而不是分层链。

图 1 · 政务云与国资云行业框架图

数据来源：本报告整理

这张图要读的重点只有一个：「采购与统筹层」和「平台持有与运营层」这两层决定了钱怎么分，而交付与集成层只决定活谁干。后面第五章会用财务数据证明这个判断。

1.3 市场规模：先说清口径，再说数字

这个行业的市场规模数字在公开材料里差异极大，从几百亿到上万亿都有人说。差异不来自估算能力，来自口径。下面这张表要回答的是：同一个行业为什么有三套完全不同的规模数字。

必须说明的一处口径冲突：IDC 的「政务云市场 939.4 亿元（2024）」与「数字政府市场 2030 年 1,857 亿元」是同一家机构的两个产品线，两者在基础设施口径上重叠，但报告未公开说明二者的包含关系。本报告在讨论规模与增速时统一采用政务云口径；数字政府口径的长期预测只作为另一条产品线的参照列出，不与政务云的增速并列比较，也不与政务云的数字混合计算。

在 939.4 亿元内部，结构比总量更有信息量：

（来源：IDC《中国政务云市场（2024）跟踪》，2025 年 7 月发布）

这张表说明三件事。

第一，专属云占了七成，这解释了为什么这个市场不像云生意。专属云本质上是「给一个客户建一套私有云」，它的经济性接近工程项目而非订阅服务——规模效应弱、边际成本高、复用率低。一个真正的公有云厂商，多一个客户几乎不增加固定成本；而专属云每多一个客户，就要多一套机柜、多一次实施、多一批驻场人员。这是整个行业毛利率长期上不去的结构性原因，而不是竞争太激烈的结果。

第二，公有云占比在下降，方向与全球云市场相反。IDC 的解释是政府客户出于安全合规考虑，把部分公有云业务迁回专属云。这是一个应当被认真对待的信号：这个行业的技术路线不由效率决定，由合规偏好决定。在其他行业，公有云对专属云的替代是不可逆的成本趋势；在政务领域，它可以被一纸要求逆转。

第三，增长最快的是运营服务（+26.1%），而不是建设。这是行业从「建设期」转入「运营期」的直接证据——平台已经建完了，钱开始从买设备转向买服务。运营服务的成本与现金流结构与建设完全不同，这一点在第五章展开。

1.4 行业生命周期定位：建设期尾声，运营期开端

判断一个行业处在什么阶段，比市场规模增速更可靠的指标是收入结构的迁移方向。这个行业有三个可验证的阶段信号：

信号一：建设需求转为替换需求。中国的政务云集约化建设大致从 2014–2016 年前后启动，主流的建设周期为 3–5 年（本报告判断，未取得全国统计）。到 2024–2026 年，第一批和第二批平台已进入设备到期、架构过时、需要整体重建的窗口。替换需求与首次建设需求的关键差别在于：替换是有在位者的。在位者掌握着数据、掌握着与几十个委办局的对接关系、掌握着运维团队，这使得替换招标的实际竞争强度远低于首次招标。

信号二：运营服务增速（+26.1%）显著高于建设（专属云 +19.0%、公有云 +12.2%）。三个细分里增速最高的是不含硬件的那一个。服务收入占比上升是行业成熟的标准特征。

信号三：新增预算被算力和 AI 挤占，而非增加。这里用的是运营商资本开支，它是代理指标，不等于地方政府的政务 IT 预算，只能提示方向。2026 年三大运营商资本开支——中国移动 1,366 亿元（−9.5%）、中国电信 730 亿元（−9.2%），两家同比均下调；中国联通约 500 亿元，未见同比口径披露。而算力投入的方向相反：中国电信算力基础设施投资 255 亿元、同比 +26%、占资本开支 35%，中国移动算力网络投资同比 +62.4%（未披露占比），中国联通未披露算力投资拆分（新华网，2026-03-27）。总盘子在缩，算力那一块在涨——这是结构调整期的资本开支特征。

综合三个信号：

金句 这个行业已经走过了「有多少地方还没建云」的阶段，进入了「已经建了的云，谁来续、怎么升级、能不能收到钱」的阶段。 理解这门生意的重心，应该从「谁能拿下新项目」转向「谁持有存量平台，以及这些平台的现金流质量」。

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第二章 · 需求侧：钱从哪来，怎么变成合同

理解这个行业，最有效的切入点是预算。这一章要回答的是：一笔财政资金从预算科目走到供应商账上，中间经过哪些人的手，每一道手会怎样改变生意的形态。

2.1 三个出资池子，三种完全不同的预算逻辑

政务云与国资云的钱来自三个互不相通的池子。它们的审批链、周期性、可持续性差别极大，这直接决定了供应商的收入稳定性。

池子一 · 一般公共预算（信息化运维经费）。这是政务云运营服务费的主要来源，特点是年度审批、金额相对稳定、但天花板很低。地方政府的信息化运维经费通常挂在各部门的部门预算里，或者集中在数据局的专项科目下。它的优点是可持续——只要平台还在运行，这笔钱每年都要给；缺点是几乎不可能大幅增长，因为它跟着财政收入走，且在财政紧张时是最先被压缩的科目之一。

池子二 · 政府性基金与专项债（新型基础设施建设）。这是政务云平台建设、智算中心建设的主要资金来源，特点是一次性、金额大、有明确的项目载体和绩效要求。专项债要求项目有收益覆盖，这就产生了一个本行业特有的结构：很多政务云和智算中心项目在申报时必须包装出「对外提供算力服务的收入」，哪怕实际使用方几乎全是政府自己。这个结构性张力会在第六章展开。

池子三 · 国有企业自有 IT 预算。这是国资云的资金来源，走的是企业的资本性支出或费用化支出审批，不受财政预算约束，但受企业效益约束。这是国资云与政务云最本质的差别：政务云的需求受财政周期影响，国资云的需求受国企盈利状况影响，两者的周期并不同步。

下面这张表要回答的是：同样是「政务云订单」，为什么有的能带来稳定的年度收入，有的只能带来一次性的项目收入。

这张表说明：同一个行业内部，收入质量的差异比公司之间的差异更大。一家公司如果收入 80% 来自专项债支撑的建设项目，它的现金流特征接近工程公司；如果 70% 来自年度云资源费，它的现金流特征接近公用事业。在这个行业里判断一家公司，先看它的收入落在哪个池子，比看它的技术先进性有用得多。

2.2 这些钱买的是什么：五类业务场景与它们的量级

上一节讲了钱从哪来。这一节回答：这些钱最终承载的是哪些具体业务？这一步不能跳过——一个不知道政务云上到底跑着什么系统的观察者，无法判断这个市场的需求是刚性的还是可延后的。

政务云与国资云承载的业务，按刚性程度从高到低分五类：

这张表说明三件事，每一件都会改变对这个市场的判断。

第一，最刚性的政务服务类场景，恰恰是最不容易被削减预算的部分（公共安全同样刚性，但不在政务云统计之内，见下一条）。一个地方政府在财政紧张时可以推迟建智慧园区，但不能让社保查询系统停机。这意味着这个市场存在一个由业务连续性要求托底的「地板」——它不会归零，只会增长放缓。这是这个行业相对其他政府采购品类最重要的防御性来源。

第二，公共安全这一类虽然刚性最高，但它不在政务云的市场统计里。公安、应急等垂直系统有各自的专网和独立预算，通常不进入地方数据局的集约采购范围。这解释了为什么 IDC 统计的政务云市场只有 939.4 亿元，而观察者感觉到的政府 IT 支出远大于此——大量支出走在另外的通路上。把这两块混算，会高估政务云集约市场的规模。

第三，第四类（数据归集共享）是量级最不确定、也最容易延期的一类。它的刚性中等，因为它的完成度取决于各部门是否愿意交出数据——这是行政激励问题，供应商无法通过努力加速。在预测项目周期时，数据治理类项目的实际交付时间容易超出合同约定（本报告判断，未取得项目周期统计），这一点应当写进任何对这类业务的现金流假设中。

一个必要的量级说明：本报告未能取得上述五类场景各自的市场规模拆分数据。IDC 的政务云统计按交付形态（专属云 / 公有云 / 运营服务）划分，不按业务场景划分，而按场景划分的权威统计目前不存在。因此上表只给出场景的存在性、刚性判断与可核验的用户量级参照，不给出各场景的金额占比——给一个没有依据的占比，比不给更糟。

2.3 采购单元：一次集约招标，加上无数次单一来源

这是整个行业最重要的、也最容易被外部观察者忽略的机制。它决定了谁能进这个市场、谁进不来。

集约化改革之前，一个地级市的政务 IT 采购是分散的：教育局买自己的服务器，市场监管局建自己的机房，人社局有自己的运维合同。供应商的销售模式是逐个委办局跑关系，几十个甚至上百个采购入口。这个格局的特点是入口多、单笔小、竞争充分、关系密集。

集约化改革之后，格局变成了这样——用无锡的实际案例来看：

• 第一步：无锡市数据局统一招标「无锡政务云服务项目（2025–2027）」，确定唯一中标单位为无锡市数字新基建有限公司。
• 第二步：市内各预算单位需要云资源时，不再自行招标，而是向该中标单位以「单一来源」方式采购。例如无锡市总工会 2026 年 1 月发布的采购公告，采购内容为云主机、云 Web 应用防火墙、云密码机、签名验签、国产化数据库等，预算 21.99 万元，供应商直接指定为该中标单位，理由即为「无锡政务云服务项目（2025–2027）中标单位」（无锡市总工会采购公告，2026-01-15）。

这个两步结构的后果是决定性的：

金句 在一个多年期的框架合同周期内（无锡为三年），一座城市的政务云市场只有一个入口，而且这个入口一开就是整个合同期。 对未中标的厂商，合同期内只有「份额为零」，谈不上「份额下降」。

这解释了三件此前难以理解的事实：

第一，为什么这个行业的竞争烈度集中在极少数时点。在已经实行多年期集约框架的城市，合同期内不存在第二个入口：未中标方的份额为零，销售投入没有转化可能，竞争被压缩到框架招标的那几个月。但集约化在全国的覆盖程度、以及框架合同期究竟以三年为主还是另有分布，本报告未能取得系统统计——本节后面的北京经开区案例就是另一种仍然存在的形态（区级、年度公开招标，每年都开放竞争）。因此这里只给机制，不给「每年有多少比例的城市开放竞争」这类比例数字。机制本身的方向是确定的：这是一个「窗口型」而非「持续型」的市场。

第二，为什么价格战发生在招标那一刻，而不是持续的。中标之后整个合同期的定价由框架合同锁定，中间没有再谈判的机会。因此厂商的理性策略是在招标时用极低报价拿下框架，再通过合同期内的增量采购找回来。这个机制在客观上鼓励了低价竞标。

第三，为什么在位者的续约率会很高。合同期满重新招标时，在位者手上握着三样竞争对手没有的东西：全市几十个委办局系统的迁移成本、合同期内积累的数据、以及一支已经在本地的运维队伍。新进入者的报价必须低到足以覆盖政府方的迁移风险，而政府方对迁移风险的厌恶程度极高——一次迁移失败意味着行政服务中断，这是政务系统能承受的最严重后果之一。

作为对照，另一种采购形态仍然存在：北京经济技术开发区「2025 年度开发区政务云服务」采用公开招标，中标方为中国电信股份有限公司北京分公司，中标金额 1,940.181 万元，评审总得分 95.10 分（北京经济技术开发区管委会，2025-10-27）。这是一个区级单位的年度云服务合同，约两千万元量级。把它与无锡的市级三年框架并列，可以看出这个市场的合同形态分布：市级框架合同锁定多年（无锡框架的合同金额本报告未取得），区县级年度合同是千万元量级，而单个预算单位的增量采购是十万元量级。三种形态共存于同一条链上，而只有第一种决定格局。

2.4 国资云的需求：不是买来的，是搬进来的

政务云的需求是「政府要做数字化，所以买云」。国资云的需求不是这么产生的。它的原始触发点是一份行政文件。

2021 年 8 月 27 日，天津市国资委发布《关于加快推进国企上云工作完善国资云体系建设的实施方案》，核心要求有三条：

1. 自发文之日起，各企业不得再与第三方公有云平台新签、续签云资源租用合同；
2. 已在第三方公有云（文件列举了华为云、阿里云、腾讯云、沃云、天翼云、移动云等）部署信息系统的企业，在合作租约到期日起两个月内全部迁移至国资云；
3. 原则上最迟于 2022 年 9 月 30 日前全部完成迁移。

（来源：天津市国资委，2021 年 8 月 27 日；经济观察网、安全内参等多家媒体同期报道原文）

这份文件在当时引发了云计算行业的普遍反应，原因不在于天津一地的市场规模，而在于它示范了一种可以被复制的行政机制：国资监管机构对所监管企业的 IT 采购范围拥有直接指定权，且这种指定不需要经过任何市场化的比价程序。

此后各省的推进路径不完全相同，但机制是一致的。两个可核验的例子：

四川：四川国资云由省国资委统筹指导、四川数据集团有限公司建设运营，截至 2025 年 6 月为 64 家国资企业提供云服务；一期采用 X86 架构资源池，二期引入 C86 架构与 ARM 资源，构建「一云多芯、分层解耦」架构，支持 200 余项国产化产品适配；官方口径称集约化模式降低企业硬件投入与运维成本约 40%（四川省国资委，2025-06-26）。

贵州：贵州国资云平台的时间表为——2025 年 10 月 30 日前试运行、2025 年 12 月完成监管数据上云、2026 年 6 月实现监管用数、2026 年 12 月完成数据赋能并扩展至市州国资体系。量化目标包括：到 2026 年底监管平台数据采集自动化率 80%、数据资源集中度 80%、管理成本降低 30% 以上、管理效率提升 30% 以上；24 户省监管企业的经营办公类系统上云，IT 投资成本降低 40% 以上、运维效率提升 50%（贵阳市大数据发展管理局，2025-10-14）。

这两个案例合起来说明了国资云需求的三个特征：

特征一：需求是被指定的，因此价格弹性极低。企业不能因为国资云贵就不迁——迁移是行政任务，不是采购决策。这在商业上意味着运营方拥有近似垄断的定价地位，但这个地位受另一重约束：国资委同时也是运营方的上级，它有充分动机把价格压在「显著低于外部采购」的位置上，四川和贵州官方口径中反复出现的「降本 40%」正是这个约束的表达。所以国资云运营方拿到的是垄断的量，不是垄断的价。

特征二：迁移量是有限的、可枚举的、且会枯竭。四川 64 家、贵州 24 户省监管企业——这是可以数清楚的。一个省的省属国企数量通常在几十家量级，加上二级三级企业，总数有限。迁移完成之后，国资云的收入结构就从「迁移项目费」切换成「年度资源租金」，增长曲线会出现一次明显的台阶式下降。这是判断国资云类业务时最应该盯的拐点。

特征三：国资云的规模上限被行政管辖权锁死。四川国资云不可能去服务重庆的国企，因为它的授权来自四川省国资委。这意味着这门生意没有全国性规模效应——每个省都要重复建设一遍，每个运营方的市场都是本省。理解这门生意时，这是一个决定性的约束：互联网云生意的规模逻辑，不适用于估算国资云的天花板。

2.5 国资云的量级边界：这门生意能做多大，什么时候到顶

上一节说迁移量「可枚举、会枯竭」，但没有把它推到底。这一节做这件事——用公开锚点推一个量级，不推一个精确数。

三个可核验的口径事实：其一，国资监管是分级的，省级层面对应 31 个省级行政区的国资委，另有 5 个计划单列市设有单独的国资监管体系，合计 36 个省级层级的监管单元；其二，四川国资云为 64 家国资企业提供云服务（四川省国资委，2025-06-26）；其三，贵州国资云覆盖 24 户省监管企业，并计划于 2026 年 12 月扩展至市州国资体系（贵阳市大数据发展管理局，2025-10-14）。

由此可以推出一个量级——以下为本报告基于两省锚点与公开监管层级口径的推算，不是统计数据：

• 省属监管企业每省在数十家量级。两个锚点分别是 64 与 24，差异可能与各省统计口径（是否计入二级企业）有关，本报告未核实。按覆盖两个锚点的每省 20–70 家区间乘以 36 个省级监管单元，全国省级层面的可迁移企业总量约 700–2,500 家，量级在一千多家（本报告推算）——不是几万家。
• 若把二级、三级子企业计入，法人户数会放大一个数量级，但这些企业的 IT 存量通常很小，多数只需接入母公司的办公系统，不构成独立的迁移项目。决定迁移项目费规模的是一级企业的户数，不是法人总数。
• 各级国资委监管企业的确切户数由各地国资委分别公开，本报告未逐省取数，因此上述区间只用于判断量级，不能用于任何金额测算。

推出来的结论是一个拐点判断：以贵州的公开时间表为参照（2025 年 10 月试运行、2025 年 12 月监管数据上云、2026 年 6 月监管用数、2026 年 12 月数据赋能并向市州扩展），从试运行到扩展至市州约 14 个月。这是国资监管平台的进度，不是企业迁移的进度，本报告只把它当作迁移进度的代理：一个省从启动到省属企业基本迁完，量级在一年以上（本报告推算）。已启动的省份将在 2026–2028 年前后陆续走完这一程，此后国资云的收入结构从「迁移项目费」切换为「年度资源租金」。

金句 收入不会消失，但增速会出现一次台阶式下降，而且这次下降是结构性的、不可逆的——因为可迁移的企业是有限且可以数清楚的。 判断这条赛道时，最该盯的是已建成省份的迁移完成度公告（已上云企业数 / 应上云企业数）。这个比值接近饱和的那一年，项目费红利就结束了。

2.6 需求的时间结构：一个框架周期一次心跳

把上面的机制合起来，这个行业的需求呈现出非常独特的时间结构，它与大多数 To B 行业不同。

（四段时长因地而异，加总为 16–51 个月，并不严格对应一个三年框架周期。建设与迁移期越长，稳定运营期被压缩得越短——这本身就是在位者续约谈判力的一个来源：迁移拖得越久，政府越不愿意再换一次供应商。）

这张表要说明的是：这个行业的现金流曲线与收入曲线是错开的，而且错开的方向对供应商不利——收入确认最高的时候，恰好是垫资最多的时候。

这一点可以被直接验证。太极股份（实际控制人为中国电子科技集团，主业覆盖党政、智慧城市、公共安全）2025 年的分季度经营活动现金流净额为：第一季度 −14.05 亿元、第二季度 −6.04 亿元、第三季度 +2.00 亿元、第四季度 +18.93 亿元（太极股份 2025 年年度报告摘要，2026-04-30）。

金句 全年的正现金流完全由第四季度贡献，前三季度累计净流出 18.09 亿元。 这种季节性来自政府客户的年度付款节奏——预算年度末集中收款，而年初既要为本年项目垫付人力与设备成本，又要向上游集中支付上年末验收项目的设备款与分包款。

这个节奏对不同类型的玩家意味着完全不同的事情。运营商和地方数科公司有母公司或财政的资金支持，可以承受这个节奏；独立的集成商和软件商必须靠自有资金或银行授信硬扛。这一条差别，比技术能力更能解释这个行业的竞争结果。

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第三章 · 供给侧：谁在做，为什么是他们

3.1 五类玩家，五种完全不同的生意

这个市场的参与者常被笼统称为「云厂商」，但他们的资产结构、收入模式、以及在这条链上的位置差别极大。下面按「他们靠什么挣钱」分成五类，这个分法比按「国企/民企」或「云厂商/集成商」更能解释他们的行为。

这张表的信息在最后一列。五类玩家怕的东西完全不同，说明他们其实不在同一个竞争市场里。一个常见的误判是把「华为云政务份额第一」和「某集成商亏损」放在一起，得出「行业竞争激烈导致集成商亏损」的结论——这是错的。集成商亏损的来源是回款；华为的份额在另一个层级上取得，与集成商并不直接争夺。

3.2 份额结构：三张表，三个不同的市场

IDC 对 2024 年中国政务云市场按三个细分分别披露了份额。必须分开读——它们的第一名不是同一家。

（来源：IDC《中国政务云市场份额（2024）》系列报告，2025 年 6–7 月发布）

这三张表放在一起，说明了一件用单张表看不出来的事：

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以上是免费试读部分（正文约 29%）。完整版包含全部 16 章正文、全部数据表与来源清单。